Debaty sejmoweXI Kadencja

Odpowiedź na interpelację w sprawie sytuacji finansowej samorządów powiatowych

   Szanowny Panie Marszałku! W związku z pismem pana marszałka z dnia 6 lutego 2002 r. nr SPS-0202-523/02, przekazującym interpelację pana posła Jana Burego, uprzejmie proszę o przyjęcie poniższych wyjaśnień:    Źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego określa ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2002 (DzU nr 150, poz. 983, z późn. zm.). Sposób ustalania planowanych dochodów z tytułu udziału w podatku dochodowym od osób fizycznych oraz części podstawowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego określa wymieniona wyżej ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2002, a w przypadku części drogowej i oświatowej subwencji ogólnej określają rozporządzenia wykonawcze, wydane na podstawie tej ustawy. Stosowane zasady wyliczania dochodów z poszczególnych tytułów przedstawiają się następująco:    Udział we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych    Dochodami powiatu jest udział, w wysokości 1% wpływów, ze stanowiącego dochód budżetu państwa podatku dochodowego od osób fizycznych, zamieszkałych na terenie powiatu. Udział powiatu we wpływach z tego podatku ustala się, mnożąc ogólną kwotę wpływów z tego podatku przez wskaźnik 0,01 i wskaźnik równy udziałowi, należnego w roku poprzedzającym rok bazowy, podatku dochodowego od osób fizycznych, zamieszkałych na terenie gmin wchodzących w skład powiatu, w ogólnej kwocie należnego podatku w tym samym roku, ustalonego na podstawie złożonych do 30 czerwca roku bazowego zeznań podatkowych o wysokości osiągniętego dochodu oraz rocznego obliczenia podatku dokonanego przez płatników.    Część wyrównawcza subwencji ogólnej    Zgodnie z art. 30 wymienionej wyżej ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego część wyrównawczą subwencji ogólnej otrzymują powiaty, w których wskaźnik podstawowych dochodów podatkowych na jednego mieszkańca (wskaźnik S) jest mniejszy od najwyższego wskaźnika S (wskaźnik Sw). Wyrównanie dochodów w formie tej części subwencji wynosi 85% różnicy między wskaźnikiem Sw i wskaźnikiem S, pomnożonej przez liczbę mieszkańców danego powiatu.    Do podstawowych dochodów podatkowych powiatu zalicza się dochody z tytułu 1% udziału w podatku dochodowym od osób fizycznych, stanowiącego dochód państwa. Wskaźnik Sw jest najwyższym wskaźnikiem ustalonym dla 1999 r. Wskaźnik ten jest corocznie waloryzowany wskaźnikiem korygującym, ustalonym jako iloraz planowanej na rok budżetowy ogólnej kwoty wpływów z podatku dochodowego od osób fizycznych i planowanej kwoty wpływów z tego podatku na rok bazowy, przy czym:    - rokiem budżetowym jest rok, na który ustalany jest budżet,    - rokiem bazowym jest rok poprzedzający rok budżetowy.    Tak wyliczony wskaźnik na 2002 r. wynosi 21,56 zł i jest niższy od wskaźnika za 2001 r. (22,28 zł). Planowana na 2002 r. kwota części wyrównawczej subwencji ogólnej wynosi 435 453 tys. zł i stanowi sumę tej części subwencji planowanej dla poszczególnych powiatów. W porównaniu do 2001 r. kwota subwencji wyrównawczej dla powiatów jest niższa o 4,5%.    Część drogowa subwencji ogólnej    Wysokość subwencji drogowej zależy od planowanych dochodów budżetu państwa z podatku akcyzowego od paliw silnikowych. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o finansowaniu dróg publicznych (DzU nr 123, poz. 780, z późn. zm.) wydatki związane z budową, modernizacją, utrzymaniem i ochroną dróg ustala się w ustawie budżetowej w wysokości nie mniejszej niż 30% planowanych na dany rok wpływów z podatku akcyzowego od paliw silnikowych. W oparciu o art. 4 ust. 1 powyższej ustawy z kwoty środków przeznaczonych na drogi publiczne przeznacza się:    - 60% - na drogi samorządowe w powiatach, miastach na prawach powiatu i województwach,    - 40% - na drogi zarządzane za pośrednictwem generalnego dyrektora dróg publicznych, tj. drogi krajowe z wyłączeniem dróg krajowych w miastach na prawach powiatu.    Z kwoty środków przeznaczonych na drogi samorządowe wyłącza się, zgodnie z art. 36 ust. 2 i 4 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, 10-procentową rezerwę przeznaczoną na inwestycje oraz 3,5% na dotację dla miasta stołecznego Warszawy. Pozostała kwota środków przeznaczona na drogi samorządowe w powiatach, miastach na prawach powiatu i województwach zostaje podzielona zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad ustalania i trybu przekazywania części drogowej subwencji ogólnej dla powiatów, miast na prawach powiatu i województw (DzU nr 157, poz. 1033), z uwzględnieniem następujących parametrów:    - wartości odtworzeniowej - z wagą 50% - zależnej od długości dróg oraz drogowej infrastruktury technicznej,    - pracy przewozowej, zależnej od gęstości sieci dróg i natężenia ruchu z wagą:    a) 45% - do podziału między zarządców dróg wojewódzkich,    b) 50% - do podziału kwot między zarządców dróg powiatowych i zarządców dróg w miastach na prawach powiatu,    - ruchu na przejściach granicznych w ciągu dróg wojewódzkich - z wagą 5% - stanowiącego element dostosowania rozwoju drogowej infrastruktury przygranicznej do potrzeb ruchu pojazdów samochodowych.    Od wartości powyższych parametrów, które na podstawie § 5 wymienionego rozporządzenia Rady Ministrów przekazywane są Ministerstwu Finansów przez Generalną Dyrekcję Dróg Publicznych, uzależniona jest wysokość części drogowej subwencji ogólnej dla poszczególnych powiatów i województw.    Do podziału środków na 2002 r. przyjęty został średniodobowy ruch na drogach (SDR) według pomiarów przeprowadzonych w 2000 r. przez zarządców dróg wojewódzkich i dróg powiatowych. W powiatach, które nie dokonały pomiarów, wielkość SDR obliczona została jako 20% wielkości SDR na drogach trzycyfrowych krajowych i wojewódzkich dla danego województwa. Efektem dokonanych pomiarów jest zwiększenie pracy przewozowej o 22,3%. Należy jednak zaznaczyć, że w miastach na prawach powiatu wzrost ten był znacznie niższy i wyniósł 8,6%, natomiast w powiatach wzrost wyniósł 68,6%. Spowodowało to znaczne przesunięcia środków na drogi pomiędzy województwami, miastami na prawach powiatu i powiatami. Przy zmniejszeniu, w porównaniu do roku 2001, planowanych na 2002 r. środków na drogi, dla zarządców dróg powiatowych, środki w porównaniu do ubiegłego roku wzrosły średnio o 7,1%, ale są również przypadki zmniejszenia tych środków dla jednostek, w których wykazano niższy (niż przed rokiem) średniodobowy ruch na drogach.    Część oświatowa subwencji ogólnej    Zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego część oświatową subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego ustala się w łącznej kwocie nie mniejszej niż 12,8% planowanych dochodów budżetu państwa. Zaplanowana w projekcie ustawy budżetowej na rok 2002 kwota części oświatowej subwencji ogólnej wynosi 22 318 178 tys. zł, co stanowi 15,5% planowanych przez rząd dochodów budżetu państwa. Przy kalkulacji części oświatowej subwencji ogólnej uwzględniono: wydatki na wynagrodzenia osobowe pracowników na poziomie roku 2001, środki na sfinansowanie awansu zawodowego nauczycieli, środki na realizację 4 godzin zajęć z wychowania fizycznego tylko na miesiąc styczeń 2002 r., tj. do końca semestru zimowego roku szkolnego 2001/2002. Z łącznej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, zgodnie z art. 34 ust. 2 ww. ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2002, wyłączona została 1-procentowa rezerwa.    Wstępne kwoty części oświatowej subwencji ogólnej na 2002 r. dla poszczególnych gmin, powiatów, w tym miast na prawach powiatu oraz samorządów województw wyliczone zostały według zasad przyjętych w rozporządzeniu ministra edukacji narodowej i sportu w sprawie zasad podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2002. W związku z powyższym rozdzielono pomiędzy:    - gminy - 14 025 776 491 zł,    - powiaty, w tym miasta na prawach powiatu - 7 640 142 369 zł,    - samorządy województw - 429 074 270 zł.    W ww. kwotach uwzględniona została kwota bazowa oraz kwoty uzupełniające na realizację zadań szkolnych i zadań pozaszkolnych. Rozporządzenie ministra edukacji narodowej i sportu z dnia 27 grudnia 2001 r. w sprawie zasad podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2002 (DzU nr 156, poz. 1822) utrzymuje zasadę, że ˝pieniądz idzie za uczniem˝. Oznacza to wyliczenie subwencji na podstawie liczby uczniów uczęszczających do placówek prowadzonych bądź dotowanych przez poszczególne gminy, powiaty i województwa samorządowe. W celu precyzyjnego mierzenia skali zadań oświatowych i dostosowania do nich subwencji rozporządzenie stosuje zróżnicowane wagi dla wybranych grup uczniów i wybranych grup szkół.    W rozporządzeniu przyjęto, że w roku 2002 wynikowa kwota subwencji na zadania szkolne wyliczona na ucznia - dla danej jednostki samorządu terytorialnego - nie może być mniejsza niż 95% ani większa niż 112% kwoty subwencji na ucznia na zadania szkolne w roku bazowym. Wynikowa kwota subwencji na zadania pozaszkolne objęta jest tymi samymi ograniczeniami. Jednostki samorządu terytorialnego będą mogły w 2002 r. ubiegać się o zwiększenie części oświatowej subwencji ogólnej z 1% rezerwy.    Dotacje celowe z budżetu państwa    Dysponenci części budżetowych, po otrzymaniu z Ministerstwa Finansów limitu wydatków, opracowali szczegółowe projekty budżetów właściwych części budżetu państwa, zgodnie z rozporządzeniem ministra finansów z dnia 10 maja 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad, trybu i terminów opracowywania materiałów do projektu budżetu państwa na rok 2002 (DzU nr 47, poz. 502). Zgodnie z obowiązującymi przepisami podziału kwot dotacji celowych zaplanowanych w ustawie budżetowej pomiędzy poszczególne jednostki samorządu terytorialnego dokonują samodzielnie wojewodowie jako dysponenci części budżetowych.    W toku prac nad projektem budżetu państwa na 2002 r. nastąpiło zwiększenie kwoty dotacji dla jednostek samorządu terytorialnego o 557 787 tys. zł, z tego na dofinansowanie komend powiatowych Policji i komend powiatowych Państwowej Straży Pożarnej o 91 000 tys. zł.    Jednocześnie uprzejmie informuję, iż budżety jednostek samorządu terytorialnego mogą zostać zwiększone w ciągu roku o środki zaplanowane w rezerwach celowych, m.in. na wsparcie realizacji trzeciego etapu reformy oświaty.    Odpowiadając natomiast na postawione przez pana posła pytania, uprzejmie wyjaśniam:    Ad 1. Występuje ścisła współzależność pomiędzy wymienionymi w ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2002 źródłami dochodów jednostek samorządu terytorialnego a sytuacją finansową budżetu państwa. Wyjątkowo trudna obecna sytuacja budżetu państwa ma również wpływ na sytuację finansową jednostek samorządu terytorialnego. Od wysokości dochodów budżetu państwa, jak i poszczególnych tytułów tych dochodów, zależy wysokość poszczególnych części subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego oraz udział we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych.    Z przedstawionych powyżej zasad obliczania wynika, iż wysokość tych dochodów jednostek samorządu terytorialnego kształtują dochody budżetu państwa. Dotychczasowy system finansów samorządów terytorialnych nie został zmieniony, trudno zatem mówić, iż oszczędności budżetowe poczynione zostały kosztem jednostek samorządu terytorialnego, bowiem obejmują one cały sektor finansów publicznych, a więc zarówno administrację rządową, jak i samorządową.    Ad 2. Według sprawozdania z wykonania budżetów powiatów za 3 kwartały 2001 r. na planowany deficyt w kwocie 460 038 tys. zł powiaty wypracowały nadwyżkę w wysokości 806 491 tys. zł. W 297 powiatach budżety zamknęły się nadwyżką na łączną kwotę 821 503 tys. zł, natomiast w 11 powiatach deficytem budżetowym na kwotę 15 027 tys. zł. Zobowiązania według tytułów dłużnych stanowiły 3,7% planowanych dochodów powiatów, natomiast po odliczeniu należności wynoszą 3,4%.    Zgodnie z art. 114 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (DzU nr 155, poz. 1014, z późn. zm.) łączna kwota długu jednostki samorządu terytorialnego na koniec roku budżetowego nie może przekraczać 60% dochodów tej jednostki w tym roku budżetowym. Generalnie zatem można powiedzieć, iż sytuacja w zakresie zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego nie jest niepokojąca. Ostateczna ocena sytuacji finansowej jednostek samorządu będzie dokonana na podstawie sprawozdań rocznych.    Ad 3. Pragnę poinformować pana marszałka, iż w Ministerstwie Finansów podjęte zostały prace związane z opracowaniem docelowej ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Na podstawie ustaleń Komitetu Rady Ministrów z dnia 17 stycznia 2002 r. powołany został Międzyresortowy Zespół do Spraw Opracowania Projektu Ustawy o Dochodach Jednostek Samorządu Terytorialnego. Założeniem konstrukcji nowej ustawy jest zapewnienie w strukturze budżetów samorządów terytorialnych zwiększenia udziału dochodów własnych jednostek samorządu terytorialnego poprzez m.in. zastąpienie dochodami własnymi części dotychczasowych dotacji celowych na finansowanie bądź dofinansowanie zadań własnych, jak również niektórych dotacji na zadania z zakresu administracji rządowej dochodami własnymi.    Z poważaniem    Podsekretarz stanu    Jacek Uczkiewicz    Warszawa, dnia 25 lutego 2002 r.